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Opinión: una ley antártica para Chile


Parece de la mayor importancia para el interés de Chile y de la Región de Magallanes y Antártica Chilena que se discuta el contenido y los alcances geo-jurídicos, geopolíticos y geo-económicos concretos y mensurables de la Política Antártica Nacional promulgada vía Decreto Supremo a mediados de diciembre de 2017.

Sobre el asunto es relevante observar que dicha ‘Politica de Estado’ ha sido promulgada vía ese acto administrativo luego que, atendidas las criticas transversales recibidas por un proyecto presentado por la Cancillería, por segunda vez en cuatro años, en el Congreso fracasara la tramitación de un “Estatuto Antártico”.

En mi concepto, si la intención del ejecutivo ha sido la de dotar al país de una ‘Política Antártica Nacional, coherente, realista, actualizada e integradora’, el resultado es decepcionante. Esta nueva ‘Política de Estado’ no nada más que un ‘punteo’ que no solo consolida el rol de ‘observador antártico’ de la Región (en lugar de ‘operador antártico’), sino que incurre en varios errores epistemológicos, político-administrativos, geográficos y geopolíticos. En lo que al Repertorio Antártico Chileno se refiere, este nueva ‘Política’ contiene omisiones que equivalen a varios ‘disparos en las piernas’.

De partida valga señalar que ni en el Tratado Antártico, ni en la normativa desarrollada a partir del mismo, existe ninguna disposición que obligue a Chile a renunciar por omisión a ningún aspecto de sus derechos, ni menos a relativizar la lógica jurídica, diplomática, histórica y geográfica que los sostiene.

Pese a esto, mientras que con el método del ‘copiar y pegar’ la ‘Política Nacional Antártica 2017’ ritualmente reitera el compromiso con la ‘protección de los derechos soberanos’, el respeto de la normativa del Sistema del Tratado Antártico y la conservación del medio ambiente polar, en lo que concierne a la vinculación de nuestra Región con la Antártica Americana, omite tener en cuenta que, conforme con lo dispuesto en el Decreto Antártico de 1940 y en los DFL 18.175 y 18.715 de 1989, el Territorio Chileno Antártico no tiene un límite norte. Es decir, que a contrario sensu existe una continuidad político-administrativa sostenida en un concepto geo-jurídico más que centenario que explica, precisamente, la lógica político-administrativa de Magallanes y Antártica Chilena. Por esa misma omisión, la consideración de la Provincia Antártica con asiento en Puerto Williams está totalmente ausente de esta ‘Política de Estado’.

Por el contrario, el documento insiste en invocar como ‘límite’ a la zona de transición de la ‘convergencia antártica’ (que ‘en términos jurídicos’ en el sector sudamericano de la Antártica coincide con el límite del área de aplicación del Tratado Antártico), al igual que en utilizar la expresión ‘Océano Antártico’, una transliteración de la expresión ‘Antarctic Ocean’, que en inglés es, a veces, sinónimo de la expresión ‘Southern Ocean’. En la tradición antártica chilena estos anglicismos no son, ni mucho menos, sinónimos del topónimo Mar Austral. La Cancillería (y sus asesores externos) parecen no terminar de entender que esta diferencia es más que semántica.

La tradición carto-bibliográfica ibérica de la cual deriva la expresión ‘Mar Austral’ o ‘Nuevo Mar del Sur’ fue uno de los pilares argumentales de Chile durante los procesos del Laudo Arbitral y la Mediación Papal por la soberanía de las ‘islas al sur del Canal Beagle’. En la victoria pírrica que encierra el Tratado de Paz y Amistad de 1984 se incluye un artículo que específicamente establece que la zona marítima objeto de delimitación (esto es, hasta el Punto F situado al sur del Cabo de Hornos) se denomina, tal cual, Mar Austral. Dicho cuerpo de agua se extiende hacia el Este y hacia el Oeste hasta las costas antárticas y, por lo mismo, es incompatible con la invención geopolítica del ‘principio biooceánico’. Para comprender la importancia que el uso consistente del vocablo Mar Austral tiene para el concepto polar del país, baste observar la proyección hacia el Suroeste de dicho Punto F en un mapa de la Región de Magallanes y Antártica Chilena.

Por ello, y entre otros aspectos de importancia para el interés permanente de Chile, sobre el principio de continuidad geo-jurídica debería sostenerse la declaración que (aplicando la normativa de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en materia de ‘plataforma continental más allá de las 200 millas’), desde 2009 el país espera que la Cancillería entregue en Nueva York. Esto, para demostrar que – conforme con el Derecho Internacional del siglo XXI – no existe fractura en el territorio submarino nacional que se extiende entre los archipiélagos del Cabo de Hornos y Diego Ramírez y las costas antárticas situadas entre las longitudes 53 Oeste y 90 Oeste. Pese a que en una carta publicada el 24 de octubre pasado en un medio de Punta Arenas la Directora de Difrol-Cancillería afirmó que el asunto estaba ‘bajo control’, lo concreto es que en la nueva “Política Antártica’ no hay ninguna mención a esta aspecto de vital importancia para la integridad territorial de Magallanes y Antártica Chilena.

Fue precisamente bajo la lógica de la continuidad geo-jurídica (de la cual el ordenamiento político-administrativo de la Región es una ‘aplicación’), que el INACH fue trasladado desde Santiago a Punta Arenas. Se entendía entonces que en términos jurídicos y geopolíticos ese cambio debía interpretarse como una demostración de voluntad política consistente con nuestra tradición polar. No obstante, la nueva Política Antártica no asigna a dicho instituto el rol catalizador y de ‘instrumento de política’ que debe tener, pues, al parecer, el gobierno central parece contentarse con que este importante servicio sea, fundamentalmente, un ente coordinador logístico y de procedimientos administrativos y, en el mejor de los casos, una especie de departamento de ‘ciencias naturales y sociales’, para emplear la expresión escolar usada por la propia Política Antártica 2017.

Quizás porque esta razón es que el INACh no ha tenido ninguna opinión, ni contribución a la solución del problema de la plataforma continental extendida de la Región en la que tiene su sede.

Por otra parte, y si bien la política en comentario menciona entre sus objetivos aquel de ‘facilitar el desarrollo de actividades permitidas’ por la normativa del Sistema del Tratado Antártico, no contiene ningún lineamiento acerca de cómo en el Territorio Chileno Antártico deben aplicarse leyes y otras medidas de excepción, por ejemplo, la Ley Navarino, la Ley Austral o el Plan Estratégico para el Desarrollo para las Zonas Extremas.

A nuestro juicio una Política Antártica verdaderamente ‘actualizada e integradora’ debería explícitamente indicar que, en lo que a los agentes económicos regionales se refiere, la normativa nacional dictada especialmente para fomentar el desarrollo económico y social de la macro-región austral es, per se, aplicable a todo el territorio de la Provincia Antártica, Territorio Chileno Antártico incluido. Esto es lo lógico y natural, si se considera que, en la acepción de la tradición polar del país y – muy importante – de la Región, la expresión ‘antártica’ refiere espacios tanto al norte como al sur del área del Tratado de 1959, y al norte y al sur de la convergencia antártica.

La razón es muy simple: el concepto antártico chileno es muy anterior al tratado de 1959, y muy anterior al descubrimiento de la frontera oceanográfica de la convergencia (nunca ‘límite’). Uno tiene derecho a esperar que en Santiago se conozca que las actividades foqueras, balleneras y pesqueras chilenas en la Antártica Americana (equivalentes al uso y ocupación del espacio), desarrolladas desde la década de 1820, han tenido como único límite la realidad geográfica del continente y del casquete polar, y la inmensidad circumpolar del Mar Austral.

Por lo demás, este hecho histórico explica la lógica del Decreto Antártico de 1940 y el ‘núcleo duro’ del concepto geo-jurídico (y, se supone, diplomático) que, en lo principal, explica la existencia del Territorio Chileno Antártico, su correspondencia político-administrativa en la Provincia Antártica y, también, la existencia de los programas antárticos de las Fuerzas Armadas, del INACh y, finalmente, la existencia de una Dirección Antártica en el propio Ministerio de Relaciones Exteriores.

Sin duda que por esta omisión la nueva Política Antártica tampoco incluye mención al rol del Gobierno Regional en la administración de una porción relevante de su propio territorio.

Esto, a pesar de que las autoridades regionales tienen variadas competencias en la materia, y a las cuales, valga mencionar, con no poca frecuencia se ha solicitado la inversión de recursos propios de la Región en infraestructura antártica. Es de suponer que la entrada en aplicación de la Ley que Fortalece la Regionalización y la Ley para la elección directa de los Gobernadores Regionales (2020) obligará a repensar las omisiones que en esta materia presenta la Política Nacional Antártica 2017, en el entendido que en el ejercicio de las atribuciones y responsabilidades que las nuevas leyes entregarán a las autoridades regionales se incluirá, como es lógico, la gestión responsable de los asuntos regionales en la Antártica Chilena.

Para ello, sin embargo, será necesario que a la Región se le reconozca por ley la condición de ‘operador antártico’.

Con esa óptica, una contribución de la Política Nacional Antártica 2017 consiste en reconocer la necesidad de perfeccionar la institucionalidad polar del país. Este propósito no debería reducirse a la dictación de nuevos reglamentos para el Consejo Antártico y para el Programa Antártico Nacional, sino, fundamentalmente, debe ser el contexto para que, sin demora, se ingrese a trámite legislativo un proyecto de Ley Antártica.

Ese cuerpo de ley debería sin ambigüedades especificar la naturaleza diversa e incontestable de los derechos chilenos sobre la Antártica Americana, y explicar la rationale geo-jurídica, geo-económica, biogeográfica y geológica de la continuidad de dicho territorio con el resto del país.

Debería, asimismo, determinar la manera concreta en que dicho principio se aplica en el ámbito del sistema de gobierno interior y de las actividades económicas regionales. También, debería establecer la forma en la que la normativa nacional se implementa de manera armonizada y de buena fe en conjunto con la normativa del Sistema del Tratado Antártico.

Un proyecto de Ley Antártica que incluya un marco jurídico único para todo el territorio de la Provincia Antártica y de la Región es, más que nunca, una necesidad. Para los efectos, la comunidad magallánica cuenta con la voluntad política del CORE, que proactivamente ha impulsado el análisis del tema, en el entendido que es momento de avanzar en la solución del ‘problema antártico’ construyendo ‘in situ’ un proyecto de ley que enseguida sea entregado a los nuevos Diputados de la Región.

La intención es que durante la primera parte del nuevo periodo de gobierno dicha ley sea aprobada para, de esa manera, comenzar a atender de manera ‘actualizada e integradora’ los desafíos y oportunidades que en este ámbito se presentan para la Región y para el país.

En esa faena será, por lo mismo, de vital importancia el compromiso de las autoridades que asumirán el gobierno el próximo 11 de marzo.

Por ahora en este ámbito las señales son auspiciosas.

Para ello, sin embargo, la participación de la comunidad regional será trascendente. Sin el compromiso de la ciudadanía magallánica, esta materia de vital importancia para el interés de las futuras generaciones seguirá quedando entregada a la falta de iniciativa y a la falta de imaginación de ‘otros’. No debe ser así.

El problema y la oportunidad son nuestros.

Por Jorge G. Guzmán Mag., MPhil & PhD Polar Cantabrigiensis

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